Las ayudas y subvenciones a las empresas constituyen instrumentos de intervención de los poderes públicos en el marco de su política económica. Cuando estas ayudas públicas van dirigidas a favorecer a ciertas empresas o producciones, pueden tener por resultado el falsear, o amenazar con falsear la competencia y afectar a los intercambios, perturbando el buen funcionamiento del mercado común, generando ventajas competitivas ilegítimas e incompatibles si no respeta el Régimen de Ayudas de Estado establecido por las autoridades comunitarias.
Para vigilar que las subvenciones y ayudas que otorgan los Estados miembros (en cualquier nivel de gobierno, nacional, regional, local u otros) no alteran ni interfieren en la competencia entre empresas, las autoridades comunitarias supervisa con rigor tales mecanismos, denominándolas Ayudas de Estado (State Aid).
El punto de partida del régimen legal actual de las Ayudas de Estado lo constituye el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que prohíbe a los Estados miembros conceder ayudas a empresas, incluyéndose dentro de este término las medidas de carácter fiscal (principio de no discriminación fiscal), que permitan a la empresa situarse en una situación ventajosa respecto a sus competidores.
Así, el artículo 107.1 del TFUE establece que son incompatibles con el mercado interior —y por lo tanto, en principio están prohibidas— las ayudas otorgadas por los Estados miembros o financiadas con fondos estatales (i.e., no las ayudas concedidas por la Comisión o con fondos europeos), bajo cualquier forma, en las que concurran los siguientes requisitos:
Como excepción a este principio general, el artículo 107 TFUE (art. 107.2) declaran compatibles o susceptibles de ser declaradas compatibles (art. 107.3) con el mercado interior determinadas ayudas y categorías de ayudas públicas que se destinan a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas pero que no alteran las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.
El concepto de Ayuda de Estado es vaporoso. La falta de definición clara y precisa del concepto de «ayuda de Estado» conforme a lo dispuesto en el art. 107.1 TFUE, exige acudir a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que matiza y aclara el alcance de las ayudas de Estado.
La Comisión ha elaborado su “Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea” (DOUE C262 de 19 de julio de 2016) en la que aclara diversos aspectos del artículo 107.1 TFUE y del concepto de Ayuda, basándose en la interpretación del Tribunal de Justicia y del Tribunal General.
De la jurisprudencia comunitaria puede destacarse la Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 1994, en el asunto C‑387/92 Banco Exterior de España, la primera en afirmar que el concepto de ayuda abarca no solo las prestaciones positivas como las subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos.
Por otra parte, las Ayudas públicas se dirigen a empresas, entendidas como entidades que ejercen una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación.
Así, son cuatro las características fundamentales de una Ayuda de Estado:
Así, una norma fiscal que tenga como consecuencia una reducción en la carga impositiva de una empresa (beneficio fiscal: deducciones, exenciones o bonificaciones) puede ser constitutiva de Ayuda de Estado y por tanto, sujeta al artículo 107 del TFUE.
En estos términos se ha pronunciado el TJUE al establecer que “una medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable a que a los restantes contribuyente, constituye ayuda de Estado”.
Algunas medidas fiscales pueden obstaculizar el buen funcionamiento del mercado interior. Para tales medidas el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ha previsto la posibilidad de armonizar las disposiciones fiscales de los Estados miembros para minimizar la competencia fiscal. Así, ante la necesidad de actuar de forma coordinada a nivel comunitario para hacer frente a la competencia fiscal perniciosa, el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de 1 de diciembre de 1997 aprobó una serie de conclusiones y dio su conformidad a una resolución relativa a un Código de Conducta sobre la fiscalidad de las empresas, adoptado en forma de resolución del Consejo en 1998
La Comisión se comprometió a elaborar unas directrices relativas a la aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas y “a velar escrupulosamente por que se apliquen con todo rigor las normas relativas a las citadas ayudas”.
Así, se aprobó la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (98/C 384/03)
En mayo de 2016, la Comisión aprobó una comunicación sobre la noción de ayuda de Estado [1] que clarifica cuando un gasto público entra en el ámbito de las ayudas de Estado controladas por la Comisión y cuando no.
Para que la ayuda otorgada por un Estado miembro a una empresa sea calificada como una ayuda de Estado, es preciso que la empresa obtenga de esa ayuda una ventaja económica especial que no habría obtenido en el desarrollo normal de su actividad, en condiciones normales de mercado, es decir, sin la intervención pública (Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, en el asunto C-39/94).
La “selectividad” puede definirse como un resultado, directo o indirecto, de la discriminación positiva o trato diferenciado positivo de una empresa, un grupo o categoría de empresas o, incluso, de un sector económico con respecto a los que se encuentran en la situación jurídico-económica comparable. Esta nota característica es fundamental para diferenciar a las ayuda de Estado de las denominadas “medidas generales” que de forma real y efectiva son accesibles a todos los agentes económicos. Las ayudas de Estado no se aplican a la generalidad de las empresas, sino a un territorio o empresa, grupo de empresas o sector empresarial concreto.
Pero además, para que una medida fiscal sea considerada como Ayuda de Estado es necesario que la excepción del sistema fiscal general aplicable no encuentre justificación en la naturaleza o economía del sistema tributario. Así se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, al indicar “aun siendo objetivo, el criterio de distinción utilizado por la legislación nacional controvertida en los procedimientos principales no encuentra justificación ni en la naturaleza ni en la economía general de aquélla, de manera que no puede privar del carácter de ayuda de Estado a la medida controvertida.”
Se entiende que una ayuda tiene o puede tener incidencia en la competencia y en los intercambios comerciales entre los Estados miembros si el beneficiario de la misma desarrolla cualquier tipo de actividad económica y opera en un mercado en el que existen intercambios comerciales entre los Estados miembros, con independencia de la naturaleza jurídica de dicho beneficiario.
En este sentido indicar que tanto la Comisión Europea como el TJUE se han pronunciado en numerosas ocasiones, manteniendo que el tamaño de la empresa beneficiaria o la cuantía de la ayuda recibida son aspectos irrelevantes para determinar si la ayuda tiene efectos perniciosos en la competencia o en los intercambios comerciales. Asimismo, tampoco es determinante el hecho de que la empresa participe en la actualidad o en un futuro en intercambios comerciales en otros mercados europeos o que el beneficiario no tenga actividad comercial fuera del mercado interno de su Estado miembro.
El apartado segundo del artículo 107 del TFUE señala que son compatibles con el mercado interior las siguientes ayudas:
En el apartado tercero del citado artículo relaciona una serie de ayudas que pueden ser compatibles con el mercado interior:
El artículo 109 del TFUE establece “el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar los reglamentos apropiados para la aplicación de los artículos 107 y 108 y determinar, en particular, las condiciones para la aplicación del apartado 3 del artículo 108 y las categorías de ayudas que quedan excluidas de tal procedimiento”.
Hay que tener en cuenta que la Comisión Europea cuenta con competencias exclusivas en la materia y que esta excepciones no se pueden aplicar directamente.
Las ayudas que cumplen los criterios del artículo 107, apartado 1, del Tratado constituyen ayudas de Estado y deben notificarse a la Comisión en virtud del artículo 108, apartado 3, del Tratado. No obstante, de conformidad con el artículo 109 del Tratado, el Consejo podrá determinar las categorías de ayudas que quedan exentas de esta obligación de notificación.
De conformidad con el artículo 108, apartado 4, del Tratado, la Comisión ha adoptado reglamentos relativos a dichas categorías. En virtud del Reglamento (UE) 2015/1588, el Consejo decidió, de conformidad con el artículo 109 del Tratado, que las ayudas de minimis, además de otras categorías de ayudas que se especifican en el Reglamento, podían constituir una de dichas categorías. Sobre esa base, se considera que las ayudas de minimis, entendiendo como tales las que se conceden a una única empresa durante un cierto espacio de tiempo y no superan una cantidad fija determinada, no cumplen todos los criterios que establece el artículo 107, apartado 1, del Tratado y, por lo tanto, no están sujetas al procedimiento de notificación.
Esa cantidad está fijada en 200.000€ cada tres ejercicios fiscales para los sectores industriales. Pesca y Agricultura tiene sus propios límites.
Los Reglamentos "de minimis" vigentes en la actualidad[actualizar] son:
La financiación estatal que cumple los criterios del artículo 107, apartado 1, del Tratado constituye ayuda estatal y debe notificarse a la Comisión en virtud del artículo 108, apartado 3, del Tratado. No obstante, de conformidad con el artículo 109 del Tratado, el Consejo podrá determinar las categorías de ayudas que quedan exentas de esta obligación de notificación. De conformidad con el artículo 108, apartado 4, del Tratado, la Comisión podrá adoptar reglamentos relativos a esas categorías de ayudas estatales. El Reglamento (UE) 2015/1588 del Consejo facultó a la Comisión para adoptar los siguientes Reglamentos:
El artículo 108 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) encomienda a la Comisión Europea la facultad exclusiva y excluyente de declarar las ayudas estatales compatibles con el mercado interior.
Al objeto de que la Comisión pueda desarrollar la tarea que tiene encomendada, el artículo 108 TFUE define un régimen de control de ayudas estatales que gira en torno a cuatro principios esenciales:
Dado que las Ayudas de Estado, a tenor del artículo 107 apartado 1 del Tratado están, en principio, prohibidas, es importante que para todas las partes sea posible comprobar si una ayuda se concede de conformidad con las normas aplicables. Por consiguiente, la transparencia de las ayudas estatales es esencial para la correcta aplicación de las normas del Tratado, y propicia un mejor cumplimiento, una mejor rendición de cuentas, una revisión inter pares y, en definitiva, un gasto público más eficaz. La transparencia es uno de los principales objetivos del “Plan de modernización de las ayudas estatales en la UE”, de 2012.
Para garantizar la transparencia, los citados Reglamentos (UE) instan a los Estados miembros a crear sitios web exhaustivos sobre ayudas estatales, a nivel regional o nacional, que contengan información resumida relativa a cada medida de ayuda exenta concedida en virtud de esos Reglamentos.
De la misma manera, la Comunicación de la Comisión (2014/C 198/02) de 27 de junio de 2014, que modifica diferentes Comunicaciones de la Comisión sobre Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales en varios sectores (banda ancha, cine, capital-riesgo, ayudas regionales…), también establece la obligación de publicación en los citados sitios web de todas las ayudas notificadas individualmente y las concedidas en el marco de los regímenes notificados y de los regímenes cubiertos por una exención por categorías que sean superiores a 500.000 euros.
Así, la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior queda supeditada al cumplimiento de esa obligación.
Los enlaces a los sitios web de todos los Estados miembros se publican en el sitio web de la Comisión y en el sitio web de la Comisión se publica un resumen de la información relativa a cada medida de ayuda exenta en virtud de los Reglamentos por categoría.
La Base de Datos Nacional de Subvenciones se configura en España como el sitio web exhaustivo sobre Ayudas de Estado a nivel nacional, que contiene información resumida relativa a cada medida de ayuda exenta en virtud de esos Reglamentos.
Así, a través del Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones, España publica:
La información se publica, con carácter general, en un plazo de un mes a partir de la fecha de la concesión de la ayuda y, en el caso de las ayudas en forma de ventaja fiscal, en el plazo de un año a partir de la fecha en que se presenta la declaración de impuestos. Esta información estará disponible durante al menos diez años a partir de la fecha de la concesión de la ayuda.
El derecho comunitario, en los Reglamentos relativos a la aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE a las ayudas de minimis, se establece la obligación de los Estados miembros de registrar y compilar la información relativa a la aplicación de dichos reglamentos comunitarios, especialmente en lo referente al cumplimiento del límite del importe total de ayuda «de minimis» recibida por cualquier empresa.
Para el control del límite del importe total de ayuda de minimis, habilita (entre otras posibilidades) a los Estados miembros a establecer un registro central de las ayudas de minimis que permita suplir determinadas obligaciones exigidas.
La Ley 38/2003 General de Subvenciones, que establece el régimen jurídico de la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS) no configura expresamente a la BDNS como registro central de las ayudas de minimis, ni le atribuye las funciones propias de dicho registro.
Ahora bien, entre las funciones de la BDNS se encuentran la mejora de la gestión y la colaboración en la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas.
Al estar obligados a suministrar información a la BDNS las administraciones públicas así como los organismos y entidades vinculadas o dependientes de ellas concedentes de subvenciones y ayudas públicas, la BDNS debe contener información sobre las concesiones de subvenciones y ayudas a los beneficiarios. Esta información centralizada que ofrece la BDNS es de gran utilidad a la hora de realizar las comprobaciones necesarias para verificar el cumplimiento por parte de los beneficiarios del requisito de no sobrepasar la obtención de ayudas de minimis por un determinado importe en un periodo predefinido, teniendo presente que no es un registro central de ayudas de minimis.
No obstante, el control de las normas de acumulación de ayudas se realiza sobre la base de un sistema declarativo por beneficiario, apoyado en la Ley General de Subvenciones, que en su en su artículo 14.1.d) establece como obligación del beneficiario “comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas”. Asimismo, en su artículo 30.4 establece que el beneficiarios deberá acreditar en la justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, el importe, procedencia y aplicación de todos los fondos que han financiado las actividad, tanto los fondos propios como otras subvenciones o recursos.
Sobre la base de estos preceptos, las bases reguladoras de la concesión de subvenciones exigen al potencial beneficiario, en el momento de la solicitud, que declaren las fuentes de financiación previstas para acometer las actividades subvencionadas.
La regulación del régimen jurídico general de las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas españolas se encuentra en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Esta Ley establece en su artículo 9 que “en aquellos casos en los que, de acuerdo con los artículos 87 a 89 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea, deban comunicarse los proyectos para el establecimiento, la concesión o la modificación de una subvención, las Administraciones públicas o cualesquiera entes deberán comunicar a la Comisión de la Unión Europea los oportunos proyectos de acuerdo con el artículo 10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en los términos que se establezcan reglamentariamente, al objeto que se declare la compatibilidad de las mismas. En estos casos, no se podrá hacer efectiva una subvención en tanto no sea considerada compatible con el mercado común.”
En España existen tres niveles de control para garantizar la legalidad de las Ayudas de estado.
Además, el procedimiento se encuentra reforzado en el concreto ámbito de las subvenciones.
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