Una federación (del latín foederatio, "unión") es una agrupación institucionalizada de entidades sociales relativamente autónomas. La federación suele asociarse a la formación de Estados conformados a su vez por la reunión de varias entidades territoriales y políticas. También suele denominarse Estado federal o república federal y, generalmente, tiene un sistema político republicano y excepcionalmente monárquico. El término se contrapone al de Estado unitario o centralizado.
La organización política o estructura constitucional que caracteriza a una federación se conoce como federalismo.
En el plano macropolítico las federaciones están compuestas por divisiones territoriales que se autogobiernan, a las cuales se llega a dar con frecuencia el nombre de estados, cantones, regiones, provincias u otras, que gozan de un mayor o menor grado de autonomía pero que, en cualquier caso, tienen facultades de gobierno o legislación sobre determinadas materias, distintas de las que corresponden a la administración federal (gobierno de la federación). El estatus de autogobierno de las regiones que lo componen está establecido por su constitución y, de ordinario, no puede alterarse unilateralmente por decisión del gobierno de la federación.
El modelo federal puede alcanzar incluso al derecho de autodeterminación de los territorios federados, que fue precisamente lo que ocurrió durante el desmembramiento de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
Las federaciones pueden ser multiétnicas o extenderse por amplios territorios, aunque no necesariamente ha de darse alguna de estas situaciones. Con frecuencia las federaciones se constituyen sobre un acuerdo original entre Estados soberanos. Los estados que forman la federación no suelen tener derecho a separarse unilateralmente de la misma. Entre las federaciones más conocidas se encuentran Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Estados Unidos, India, México, Rusia, Suiza y Venezuela.
Las partes que componen una federación se conocen generalmente con el nombre de "estados", por lo que para diferenciarlos de los "Estados nacionales" suelen ser denominados "estados federados". Dichos estados pueden considerarse dotados de cierta soberanía, ya que ciertas competencias les quedan reservadas con exclusión del gobierno federal. Sin embargo, una federación es algo más que una mera alianza de estados independientes. Los estados que forman una federación no suelen tener competencia en asuntos de política exterior y por tanto carecen de la consideración de independientes bajo el derecho internacional.
Algunos países utilizan nombres distintos (y distintivos) para denominar a sus partes federadas: en Suiza se conocen como "cantones" y en Canadá y Argentina se les denomina "provincias".
Las federaciones normalmente exhiben una estructura administrativa en la que dos niveles de gobierno ejercen sus facultades sobre una sola jurisdicción, quedando algunas atribuciones reservadas al gobierno federal, otras a los gobiernos locales, y un tercer grupo de ellas que pueden ser concurrentes. Pueden darse excepciones, en las cuales algunas partes de la federación quedan bajo control directo del gobierno federal, como ocurre en el caso de los 'territorios' autónomos de Canadá y Australia, con el Distrito de Columbia de los Estados Unidos, con el extinto Distrito Federal en México, o los extintos Territorios Nacionales -todos provincializados-, así como al antiguo sistema vigente en la Capital Federal, hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina). En este último caso, el gobierno federal está dotado de facultades constitucionales especiales en materia de instalación y eliminación de algunas estructuras del gobierno local, lo que impide que la entidad sea un verdadero estado federado.
Pese a lo anteriormente señalado, no es necesariamente característico de una federación el que exista una gran región central (una "metrópolis") bajo el control directo del gobierno federal. Abundando en el ejemplo de México, la zona metropolitana de la Ciudad de México abarca tal extensión que en ella concurrían un gobierno federal, dos gobiernos locales, cincuenta y dos municipales y dieciséis administraciones delegacionales, y fue el caso que a lo largo de la última década el gobierno federal disminuyó su injerencia, hasta que se decidió que Ciudad de México fuera autónoma al pasar a ser el estado 32 de la República Mexicana.
Una federación puede surgir de varias maneras, dependiendo del origen de sus partes constituyentes.
Puede surgir, y este es el caso más frecuente, como resultado de un acuerdo inicial entre Estados independientes que se unen para resolver problemas comunes o dotarse de una defensa mutua. Este ha sido el caso de Argentina, Australia, Alemania, Canadá, los Estados Unidos y Venezuela.
Puede surgir de un proceso contrario, es decir, de un país originalmente centralista en el que una reforma constitucional o un movimiento armado logran cierto grado de autonomía para distintas regiones. Este es el caso de Brasil y las antiguas colonias de Nueva España (México) que fueron liberándose durante la independencia hasta la juramentación de la independencia nacional, y por decisión propia como el Estado de Chiapas que se federo a la Unión mexicana después de declararse independiente de la Capitanía de Guatemala.
Puede ser también el resultado de una confederación de Estados independientes que deciden estrechar aún más sus lazos. Este es el caso de Suiza, la cual es una federación a pesar de mantener la denominación de "confederación" en su nombre oficial (Confederación Helvética).
Y por último, puede surgir como una federación de federaciones, aunque este esquema funciona más como un organismo internacional que como un Estado nacional. Este es el caso de la Comunidad de Estados Independientes que surgió al desintegrarse la Unión Soviética.
Un Estado unitario es aquel que tiene un único nivel de gobierno nacional centralizado. Sin embargo, los Estados unitarios también pueden contar con una o más regiones que se autogobiernen. La diferencia entre una federación y esta clase de Estado unitario es que la autonomía de las regiones con autogobierno tan sólo es tolerada por el gobierno central, que puede revertirla unilateralmente.
Mientras que una federación suele surgir por acuerdo de Estados formalmente independientes, en un Estado unitario las regiones de autogobierno se suelen crear mediante procesos de desconcentración, donde un Estado previamente centralista concede autonomía a regiones que anteriormente habían sido totalmente subordinadas. Así, las federaciones suelen constituirse de forma voluntaria "de abajo arriba", mientras que la descentralización transfiere el autogobierno a las regiones "de arriba abajo".
La filosofía de un Estado unitario suele sostener que, al margen de la condición de cualquiera de sus partes integrantes, todo su territorio constituye una única entidad de soberanía o Estado-nación y que, en virtud de este hecho, el gobierno central ejerce dicha soberanía por derecho. Por otra parte, en una federación, a menudo se considera que la soberanía en términos prácticos reside en sus estados integrantes o es compartida entre estos y la federación.
La distinción entre federación y Estado unitario a menudo puede resultar ambigua. Un Estado unitario puede tener una apariencia cercana a la de una federación en su estructura y, aunque un gobierno central tuviera la facultad teórica de revocar la autonomía de una región de autogobierno, llevar esa prerrogativa a la práctica podría ser de una extremada dificultad política.
Las regiones de autogobierno de algunos Estados unitarios pueden disfrutar de una mayor autonomía que los estados de algunas federaciones. Por estas razones, a veces se sostiene por algunos que ciertos Estados unitarios modernos son federaciones de facto, ya que no son formalmente federales, mientras que otros los conceptualizan como Estados regionales.
Algunos juristas sugieren el caso de España como un país que, sin adoptar el federalismo explícito como forma política, dentro de la forma del Estado Autonómico, sí lo sería de facto, teniendo, no obstante, el autonomismo español una serie de características cruciales que lo diferencian radicalmente de modelos federales puros. Una diferencia destacada en todo caso entre un Estado federal y un Estado regional/autonómico se observa en la capacidad constituyente de los Estados y en la existencia de una organización completa (legislativa, ejecutiva, judicial) dentro de los mismos, a diferencia del Estado regional/autonómico, donde la norma de organización es estatal (en el caso de España, Ley Orgánica) y el poder judicial es único (117 CE).
Una federación de facto se ha desarrollado en la República Popular China sin legislación formal. Esto ha tenido lugar a medida que las transferencias de poder a las provincias, en gran medida informales, para gestionar asuntos económicos y para la implementación de las políticas nacionales, han generado un sistema que algunos han llamado "federalismo de facto con características chinas".
Siendo distinta de un Estado unitario, una federación también se diferencia de una confederación. Esta posee una estructura semejante a la de una federación, pero con un gobierno central disminuido en relación a un gobierno federal.
Una confederación puede consistir asimismo en una serie de Estados que, mientras que en ciertos aspectos puntuales comparten soberanía temporalmente, son considerados totalmente soberanos y mantienen el derecho a separarse unilateralmente.
Es en ocasiones una alianza mínima, pero en otros casos la distinción entre una federación y una confederación puede ser ambigua. Como ya se dijo en líneas anteriores, Suiza es formalmente la "Confederación Helvética", pero su estructura es similar a la de muchos Estados federales.
Un imperio es un Estado multiétnico o un conjunto de naciones con un gobierno central establecido mediante la fuerza. Un imperio posee con frecuencia regiones de autogobierno, pero éstas están dotadas de autonomía sólo en la medida en que es tolerada por el gobierno central.
La voz imperio, exceptuando su uso en sentido figurado, se aplica normalmente a una entidad gobernada por un emperador, aunque su papel constitucional fuese meramente ceremonial. En ocasiones un imperio puede consistir igualmente en diversos reinos organizados en torno a un "sumo rey" designado emperador.
La constitución de la Unión Soviética (URSS), de 1922 a 1991, daba cauce teórico a la federación o confederación voluntaria de las repúblicas socialistas soviéticas. Se puede decir que cada una estaba gobernada por su propio consejo supremo y tenía derecho a separarse. Algunas repúblicas habrían contado incluso con mayor autogobierno.
No obstante, en la práctica, el sistema de gobierno basado en el partido único significó una enorme centralización real de la Unión, dado que las decisiones importantes eran tomadas por los dirigentes del Partido Comunista en Moscú y simplemente rubricadas por las instituciones locales.
Con la llegada de la competencia en elecciones multipartidistas, en las postrimerías de la URSS, el federalismo teórico de la Unión llegó a ser una realidad en la práctica. Esto tuvo lugar solamente de forma pasajera durante un breve periodo, a medida que los gobiernos elegidos en muchas repúblicas reclamaban su derecho a la separación y devenían Estados independientes. De este modo, el sistema federal de iure desempeñó un papel clave en la disolución de la Unión.
La Unión Europea (UE) posee algunos de los atributos de un Estado federal, pero su gobierno central tiene muchas menos atribuciones que el de la mayoría de las federaciones, de manera que se caracteriza como cierto tipo de alianza supranacional, confederación o unión sin precedentes.
En particular los Estados Miembros de la UE tienen derecho a obrar de forma independiente en asuntos de política exterior y defensa, así como la casi exclusividad en otros apartados de importancia, como el sistema fiscal o la Hacienda Pública, bajo ciertos parámetros.
Los Estados de la Unión son entidades soberanas e independientes de acuerdo al derecho internacional, y con capacidad de iure para separarse de la Unión. No obstante lo cual, delegan el ejercicio de su soberanía o, según el ámbito, lo ejercen en común, en el seno de la Unión Europea, que no es una alianza de Estados, sino una entidad con personalidad jurídica propia y única. Las instituciones europeas persiguen en su actuación, y a través de instrumentos propios, la defensa del interés general europeo o interés comunitario, que no es una mera anexión de los distintos intereses nacionales.
La doctrina comunitarista suele definir como método comunitario la conjunción más o menos armónica de dos tensiones dinámicas siempre presentes en el funcionamiento y el poder de la Unión, pero con distinta prevalencia en según qué ámbitos actúe, a saber: El intergubernamentalismo, que cristaliza en una cooperación más o menos intensa entre los Estados a través de la Unión y de su entramado institucional y jurídico, y en particular en el seno de la institución que más abiertamente acoge y representa los intereses nacionales en el ámbito europeo, esto es, el Consejo. A esta lógica responden la PESC y la cooperación policial y judicial en materia penal, si bien esta última se integra ya, con Lisboa, en el ámbito supranacional. El supranacionalismo, que se manifiesta más allá de una cooperación entre Estados a nivel comunitario, en una coordinación o supraordenación respetuosa de sus actuaciones e intereses bajo la primacía del interés general europeo y el interés común, cuya defensa se encomienda al Colegio de Comisarios, que actúa con la aprobación del Consejo y del Parlamento, y bajo el control de este último, ante quien responde, y del alto Tribunal de Justicia. Está integrado, fundamentalmente, por lo que desde Maastricht hasta Lisboa se ha venido conociendo como Pilar Comunitario (las tres Comunidades Europeas)
Podemos detectar también, si bien formalmente integrado en este último ámbito, lo que la doctrina viene denominando, dada la completa integración y el sometimiento a una política o sistema único europeo, el triángulo federal de la construcción comunitaria, que abarcaría las tres áreas materiales del Derecho y la política europeos que presentan, en coherencia con su muy avanzada integración y su propia naturaleza y vocación, un método de funcionamiento que, si bien no formalmente, materialmente responde al modo federal: la Unión Económica y Monetaria, el Sistema Judicial comunitario del TJUE y la ciudadanía europea (en los ámbitos en que despliegan su eficacia, que no es universal sino parcelaria).
En una federación, la división de poderes entre los gobiernos regionales y el federal está esquematizada en la constitución. Es así que el derecho de los estados componentes al autogobierno suele estar arraigado constitucionalmente. Los estados de autogobierno a menudo suelen tener sus propias constituciones que pueden modificar si lo estiman conveniente, aunque en caso de conflicto suele primar el criterio de la constitución federal.
En casi todas las federaciones el gobierno central se adjudica las competencias de política exterior y defensa. Si no se da este caso, no estamos ante un Estado soberano único. Al margen de esto, la división exacta de poderes varía de un país a otro. La Constitución de los Estados Unidos establece que toda competencia que no sea concedida de forma explícita al gobierno federal, quedará en manos de los Estados de la Unión. Por otra parte, la Constitución de Canadá indica lo contrario: las competencias no transferidas explícitamente a los gobiernos provinciales revierten en el gobierno central. En Alemania la división de competencias es más de administración que de contenido: el gobierno federal suele limitarse a emitir directivas a los Länder (autogobiernos regionales) que estos tienen amplia libertad para interpretar e implementar. En la República Popular China, considerada una federación de facto, el gobierno establece de forma general una política y unos objetivos económicos, dejando su ejecución en manos de los gobiernos provinciales.
Se habla de federalismo simétrico cuando los distintos estados de una federación poseen las mismas competencias. Está basado en la igualdad de competencias para cada entidad regional, es decir, cada territorio tendría los mismos poderes.
Cuando se le conceden a cada estado distintas competencias, o unos poseen mayor grado de autonomía que otros, se habla de federalismo asimétrico. Esto se suele llevar a cabo cuando se trata de reconocer la existencia de una cultura diferente en cierta región o conglomerado de regiones. El ejemplo de una federación asimétrica es Canadá, donde Quebec disfruta de mayores competencias en materia cultural y lingüística.
No es extraño que durante la evolución histórica de una federación pueda darse una transferencia gradual de poder desde los estados integrantes hacia el centro, adquiriendo el gobierno federal mayores competencias para hacer frente a hipotéticas circunstancias no previstas. La adquisición de nuevas competencias por parte del gobierno federal puede darse a través de enmiendas formales a la constitución o mediante una interpretación jurisprudencial más amplia de las competencias constitucionales ya existentes. Pero de igual modo, el gobierno federal puede conceder mayores competencias a los estados integrantes para mejor gestión de los recursos de acuerdo a cada necesidad, pues desde un gobierno federal totalmente centralizado es casi imposible conocer con detalle las necesidades de cada estado que lo forma.
La mayoría de los gobiernos federales están inscritos dentro de estructuras que incorporan mecanismos para proteger los derechos de los estados integrantes. Uno de estos mecanismos, conocido como federalismo intraestatal, consiste en dar representación directa a los gobiernos de los estados integrantes en las instituciones políticas federales. Cuando una federación cuenta con un órgano legislativo bicameral, la cámara alta es a menudo la representación de los estados integrantes, en tanto que la cámara baja representa al total de la ciudadanía de la nación. Una cámara alta federal puede basarse en un esquema de igual representación territorial, como es el caso del Senado de los Estados Unidos y el de Australia, en los que a cada estado se le atribuye el mismo número de representantes, sin tener en cuenta su peso poblacional.
Una práctica distinta consiste en la elección indirecta de los miembros de la cámara alta por parte de los gobiernos u órganos legislativos de los estados integrantes, como fue el caso de los Estados Unidos antes de 1931, o ser miembros o delegados de los gobiernos regionales, como es el caso del Bundesrat alemán. La cámara baja de un órgano legislativo federal suele ser de elección directa, con un reparto de la representación que es proporcional al peso demográfico de cada región, aunque puede hacerse provisión de una representación mínima por región de cierto número de escaños.
Las federaciones suelen contar con procedimientos especiales para la reforma de la constitución federal. Esto puede garantizar que el autogobierno de los estados integrantes no sea abolido sin su consentimiento. Una enmienda a la Constitución de los Estados Unidos debe ser ratificada por tres cuartas partes de las asambleas legislativas estatales o bien por juntas constituyentes elegidas para la ocasión en cada uno de los estados. En los plebiscitos de reforma constitucional de Australia y Suiza se requiere que la propuesta no solo sea aprobada por una mayoría de la totalidad del electorado del país, sino por mayorías regionales en una mayoría de estados o cantones, respectivamente.
Algunas constituciones federales establecen que ciertas reformas no puedan llevarse a cabo sin el consentimiento unánime de todos los estados o de un estado en particular. La Constitución de los Estados Unidos indica que ningún estado puede ser privado sin su consentimiento de una representación igual en el Senado. En Australia, si se propone una reforma que afectará específicamente a uno o varios estados, entonces debe ser plebiscitada en cada uno de esos estados. La Ley Básica alemana especifica la imposibilidad de llevar a cabo enmiendas que supongan la abolición del sistema federal.
El significado de federalismo como movimiento político y lo que en sí constituye un «federalista», varía con el país y el contexto histórico. Los movimientos asociados con la instauración o desarrollo de federaciones pueden tener un carácter tanto centralista como descentralizador. Por ejemplo, en la época del surgimientos de estos países, los «federalistas» en Estados Unidos y Australia eran aquellos que propugnaban la creación de gobiernos centrales fuertes. De igual modo, en la Unión Europea, los federalistas persiguen una mayor integración política. Sin embargo, en España y en la Alemania de la posguerra, los movimientos pro federales han buscado la descentralización: la transferencia de poder desde las autoridades centrales hacia órganos locales.
Ciertas disputas políticas y constitucionales son inherentes a las federaciones. Por ejemplo, el reparto preciso de facultades y responsabilidad entre los gobiernos federal y regional suele ser una fuente de disputa. A menudo, como ocurre en los Estados Unidos, tales conflictos se resuelven por la vía judicial, que delimita las competencias de los gobiernos federal y locales. La relación existente entre los tribunales federales y locales es distinta de país a país y puede ser un tema problemático y complejo en sí mismo.
Otro lugar común de los sistemas federales es el conflicto entre los intereses nacionales y los regionales, o entre los intereses y aspiraciones de los distintos grupos étnicos. En algunas federaciones existe una relativa homogeneidad en todo su territorio, siendo cada estado integrante prácticamente una versión en miniatura de todo el conjunto. Esto recibe el nombre de federalismo congruente. Por otro lado, el federalismo incongruente tiene lugar cuando los distintos autogobiernos tienen su razón de ser en distintos grupos étnicos.
La capacidad de un gobierno federal de crear instituciones nacionales que puedan arbitrar las diferencias regionales debidas a motivos lingüísticos, étnicos, religiosos o de otro orden es un reto importante. La incapacidad de dar respuesta a este reto puede dar lugar a la disgregación de partes de la federación o a la guerra civil, como ocurrió en Estados Unidos y en Suiza. En algunos casos, el conflicto interno puede acarrear el derrumbe de la federación, como aconteció en Nigeria, la Federación de Rodesia y Nyasalandia, los Estados Unidos de Centroamérica, la Federación de las Indias Occidentales, o la Confederación Perú-Boliviana.
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