La Unión Europea, como comunidad de Derecho con personalidad jurídica internacional, posee un sistema propio de producción normativa, autónomo y diferenciado de la mecánica legislativa interna de sus Estados miembros. El conjunto de previsiones y técnicas ordenadas a la elaboración y modificación de estas normas con rango de ley, así como los que regulan o precisan los medios de participación de las Instituciones de la Unión en las mismas, conforman un complejo sistema procedimental de adopción de decisiones que, en razón de su finalidad legisladora, se conoce con el nombre de procedimiento legislativo. En función de la regular participación en el mismo de las instituciones involucradas, y de acuerdo con la terminología de los Tratados, el procedimiento legislativo puede ser ordinario (PLo) o especial (PLe).
Las normas legales emanadas de estos procedimientos, o leyes europeas, complementadas por las disposiciones ejecutivas o reglamentarias adoptadas por los órganos administrativos comunitarios competentes, más el Derecho originario contenido en los Tratados (el de la Unión Europea, TUE, y el de Funcionamiento de la Unión, TFUE, principalmente), conforman globalmente el Derecho de la Unión o Derecho comunitario.
Las normas resultantes del procedimiento legislativo, que poseen por tanto naturaleza o rango legal, emanan del compendio de las diversas legitimidades que encarnan las Instituciones que participan en su formación. En particular, son tres las más directamente concernidas por esta función, dos como depositarias formales del poder legislativo en un sistema verdaderamente bicameral, a estos efectos -el Parlamento Europeo y el Consejo-, y otra como titular de la iniciativa legislativa -la Comisión.
La Comisión Europea es el Ejecutivo europeo, independiente de los Estados y respaldado por la doble legitimidad de sus miembros: un presidente elegido por el Parlamento y un colegio de 27 comisarios designados por el Presidente junto con el Consejo e investidos por la aprobación del Parlamento. Esta peculiar institución gubernativa, aunque carece de poder legislativo, detenta el cuasi-monopolio de la iniciativa legislativa. Además, como titular del poder ejecutivo de la Unión, es la encargada, junto a los Estados miembros, de aplicar el Derecho, así como de gestionar y supervisar las políticas y programas de acción comunitarios.
La Comisión Europea presenta, pues, proyectos para las nuevas leyes de la Unión, pero son las cámaras colegisladoras, Parlamento y Consejo, las que las adoptan. Es esta la institución garante del llamado interés general comunitario.
El Parlamento Europeo (PE), elegido cada cinco años por los ciudadanos de la Unión en las elecciones europeas, es la asamblea parlamentaria y único parlamento plurinacional elegido por sufragio universal directo en el mundo. Aunque fue fundado solo como una asamblea consultiva, los poderes legislativos del PE aumentaron notablemente a partir del Tratado de Maastricht (1992). En la actualidad, ostenta, junto al Consejo, el poder legislativo de la Unión.
Representa directa y únicamente a los ciudadanos de la Unión, en garantía del principio democrático del procedimiento legislativo europeo.
El Consejo, antes Consejo de la Unión Europea (CUE), comúnmente conocido como Consejo de Ministros, reúne en su seno a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en distintas formaciones, cuyos intereses nacionales incrusta en el proceso decisorio guiado por la búsqueda de un acuerdo común. El Consejo ejerce junto con el Parlamento Europeo el poder legislativo de la Unión. Ostenta la titularidad formal de importantes potestades ejecutivas, pero cuyo ejercicio debe atribuir por imperativo constitucional a la Comisión. Si bien en los últimos tiempos sus funciones legislativas, antes exclusivas, han ido debilitándose en favor de la igualdad con el Parlamento Europeo, el paralelo declive político de la Comisión parece estar propiciando un desplazamiento de retorno simultáneo al Consejo del centro de gravedad del poder decisorio y ejecutivo, que en ocasiones más parece residir en este órgano que en el propio Ejecutivo comunitario. Ello no obstante, el Consejo aparece cada vez más deslumbrado por su alter ego en las alturas, el Consejo Europeo.
El Consejo es, pues, cámara co-legisladora donde se hallan representados los Estados de la Unión a través de sus gobiernos nacionales, asegura su plena participación en igualdad de condiciones, en garantía del llamado principio de representación nacional. Cuando delibera y decide sobre un acto legislativo, las sesiones del Consejo son públicas.
Pero existen además otras Instituciones, órganos y organismos de la Unión cuya participación, más o menos activa o determinante, imponen los Tratados. Si bien la mayor parte de las veces operan a título consultivo, existen procedimientos especiales para los que se les concede una cierta capacidad de iniciativa legislativa. Tienen carácter preceptivo, pero no vinculante, en la mayor parte de los casos de legislación prevista, los dictámenes de dos órganos comunitarios, a saber:
De cualesquiera procedimientos, ordinario o especiales, de legislación comunitaria, emanan unas específicas normas jurídicas con rango de ley (la Unión es la única organización internacional con una auténtica capacidad legislativa), los Actos Legislativos de la Unión, verdaderas leyes europeas, que necesariamente adoptan alguna de las siguientes formas o tipos:
Su encabezamiento estará presidido por la fórmula "del Parlamento Europeo y del Consejo". Debe especificarse la naturaleza legislativa del procedimiento porque, como veremos, estos actos también son susceptibles de ser empleados, con idéntica denominación, para la creación de actos jurídicos formalmente no legislativos (así, actos de ejecución y actos delegados). Esto es consecuencia de la renuncia, por simbólicos, a una mayor claridad de los preceptos operada por el Tratado de Lisboa; la fallida Constitución Europea establecía un nomenclatura mucho más clara de Leyes Europeas (reglamentos) y Leyes Marco Europeas (directivas), a las que se reservaba el rango legal. Las decisiones tenían rango meramente ejecutivo o reglamentario.
Dado que la naturaleza legislativa de los actos adoptados por la Unión viene señalada como tal (si tal es el caso) por los artículos de los Tratados que constituyen en cada caso su fundamento jurídico, podríamos decir que el concepto de ley comunitaria es ante todo un concepto formal, cuya aplicación a sus actos jurídicos procederá o no en función del precepto correspondiente de los Tratados en que dichos actos fundamenten su legitimidad jurídica. Así pues, pocas veces podrá darse un dilema acerca de si procede o no la aplicación del procedimiento legislativo (ordinario o especial) para la válida adopción de un acto jurídico que la Unión pretenda en un ámbito político cualquiera. Las más de las veces, si es que no todas, la respuesta se hallará en los Tratados.
Sin embargo, no es este el caso que se presenta a la hora de decidir, una vez determinada la vocación legislativa o no de la acción política y jurídica que se pretenda, cuál será el tipo concreto de acto (reglamento, directiva o decisión; o incluso recomendación o dictamen si, excluyendo el ámbito legislativo, tal fuera la posibilidad que la Comisión se plantea) que la Unión y sus instituciones deben preferir entre los que se presentan como posibles. A este respecto nos presenta el TFUE un inciso que, aunque de difícil valoración jurídica, puede ser políticamente relevante y, sobre todo, supone una opción de política legislativa muy significativa, aunque solo sea por su ubicación constitucional. Dicen los Tratados que
Además, el mismo Tratado les impone una prohibición:
Esta última cláusula excluye de todo punto la creación por el Parlamento Europeo o por el Consejo de nuevos tipos legislativos ajenos a los que expresamente prevén los Tratados (reglamento, directiva y decisión). No deja de llamar la atención que dicha prohibición no se haga extensible a los actos no legislativos, lo que puede abrir la puerta a una indeseable proliferación de nuevos tipos jurídicos aconstitucionales, eventualidad a todas luces contraria al principio de seguridad jurídica.
Es, finalmente, importante decir que todo acto de la Unión, legislativo o no, debe venir políticamente motivado y jurídicamente fundamentado.
Una vez un acto legislativo de la Unión ha sido válidamente adoptado por las instituciones competentes para su aprobación, deberá procederse a su inmediata publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), entrando en vigor en la fecha por ellos señalada o, en su ausencia, a los veinte días de su publicación. En ningún caso podrá someterse su entrada en vigor ni limitarse la aplicación de sus efectos por razón de su no publicación en los boletines oficiales nacionales; no solo la publicación en el DOUE bastará para que surtan plenos y completos efectos (en sus términos y de acuerdo con su naturaleza), sino que no será procedente en caso alguno su publicación oficial a nivel nacional. A estos efectos, el DOUE opera como un verdadero boletín oficial.
El Procedimiento Legislativo ordinario (PLo), antes conocido como el procedimiento de codecisión, es el principal proceso legislativo por el que un proyecto legislativo puede ser aprobado en la Unión Europea, exceptuándose algunas áreas sometidas a procedimiento legislativo especial (PLe) (solo del Consejo o del Parlamento Europeo, aisladamente) y las que se excluyen de la legislación, como por ejemplo todo el ámbito de la política exterior y de seguridad común.
El PLo atribuye al Parlamento Europeo y al Consejo, conjuntamente y previa propuesta de la Comisión, en igualdad de condiciones, para lo que se requiere la aprobación de un mismo texto por parte de las dos Instituciones, como cámaras legislativas colegiadas, en un sistema de bicameralismo perfecto. En garantía, vendrá refrendado por los presidentes de ambas instituciones.
El procedimiento legislativo ordinario solo puede dar comienzo a instancia de la Comisión, que ostenta en los ámbitos de decisión a los que aquel se aplica un verdadero monopolio de la iniciativa legislativa. Ninguna otra institución ni ningún Estado miembro tiene la facultad de presentar por sí solo una propuesta válida para su consideración como tal por el Parlamento o el Consejo. Esta es una de las diferencias que separan el PLo de los distintos PLe, en muchos de los cuales la responsabilidad de propuesta legislativa recae no solo en el Colegio de Comisarios, sino también en otra institución o en los Estados miembros. Solo en muy contadas ocasiones el PLo abre la puerta a la iniciativa de las demás instituciones (caso de leyes referidas al BCE o al Tribunal de Justicia) o a los Estados miembros, en solitario o de manera conjunta con la Comisión. Es exclusivo poder de la Comisión modificar su propia propuesta en cualquier momento del procedimiento, a la vista de las circunstancias. Esta posibilidad concede a la Comisión una omnipresencia negociadora determinante a lo largo de todo el proceso. Solo mediante aprobación simple del Parlamento y unánime del Consejo podrá eludirse la opinión de la Comisión y modificar válidamente su propuesta.
El Reglamento interno de la Comisión contempla a tal fin un conjunto de procedimientos reglados a través de los cuales debe la Comisión elaborar sus propuestas legislativas y elevarlas a las cámaras. Estos procedimientos o mecanismos internos, posteriormente blindados a través del acuerdo interinstitucional "Legislar mejor", buscan sobre todo velar por una mayor transparencia en el procedimiento legislativo europeo y una participación anticipada de las instituciones y de los sectores concernidos, facilitando su posterior adopción merced a una cierta síntesis, en lo posible, de los intereses involucrados, todo lo cual resulta muy acorde con el sistema político comunitario, en particular con el europeo. Por lo general, un proyecto legislativo es elaborado por los servicios de las direcciones generales de la Comisión políticamente concernidas, que actuarán bajo la supervisión del comisario responsable y sujetos a la general coordinación de su gabinete político. El texto que finalmente acuerde este grupo de trabajo será revisado por el servicio jurídico de la Comisión y, finalmente, tras recibir el visto bueno de la Secretaría General de la Comisión, será elevado por el comisario competente al Colegio de Comisarios en pleno. Este, tras debatir la propuesta, votará por su adopción como propuesta de todo el Colegio o la devolverá a los servicios para su mejor estudio. Adoptada una propuesta, esta será transmitida simultáneamente al Parlamento Europeo y al Consejo.
Es ya lugar común señalar como una de las más evidentes muestras del incremento notorio de poder que ha experimentado la Unión Europea en las últimas dos décadas el paralelo florecimiento de una nutrida red de intereses económicos y políticos diversos que se organizan y agrupan sistemática y estructuradamente en torno a las instituciones comunes de Bruselas, con el fin de promover las dinámicas comunitarias que les sean favorables y sofocar, en lo posible, aquellas otras iniciativas que les sean contrarias o inconvenientes. Estas estructuras de presión o de poder estables, conocidas por su denominación inglesa "lobbies", funcionan por lo general por medio de personal especializado que, respaldado por una sólida y discreta red de contactos personales y profesionales, se infiltra en las distintas fases y entre los distintos agentes del proceso decisorio con el objetivo de hacer saber y, si es posible, prevalecer los intereses de sus representados. Éstos, a su vez, suelen ser empresas o industrias agrupadas (sectorial o verticalmente), asociaciones civiles, fundaciones, colectivos sociales interesados en determinadas políticas, organizaciones, etc... Cuando el funcionamiento o la impulsión principal de estos grupos se aleja progresivamente del interés meramente patrimonial y se interna en el ámbito más puramente ideológico, académico o incluso religioso (partidos políticos, universidades, confesiones, etc...), suele considerarse que se trata más de instituciones que actúan como think tanks que como auténticos lobbistas. También los Estados (miembros o extranjeros) emplean no pocas veces técnicas de lobbing en sus relaciones con las instituciones europeas en defensa de sus intereses, o utilizan en ocasiones los servicios de los lobbistas profesionales.
Si bien este es un fenómeno consustancial al poder y se ha dado, de una forma u otra, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas, su evolución al alza (en número y en importancia de las siglas o de los grupos representados) y el desplazamiento (o mayor espectro) de su foco de interés dicen mucho acerca de los mecanismos de poder en Bruselas y de las estructuras en que este verdaderamente reside, en última instancia. Así, si en un principio eran el Consejo y sus ministros participantes, y la propia Comisión Europea los casi únicos centros de atención a la hora de ejercer presiones o aplicar contactos provechosos, se da que hoy en día es el Parlamento Europeo la institución que más lobbistas alberga. Esto se debe, sin duda, al poderoso aumento de sus facultades legislativas, pero también a la mayor permeabilidad de sus miembros y al menor control que sobre ellos se ejerce, como representantes directos y elegidos democráticamente. Sin embargo, su elevado número (750 diputados con Lisboa) sigue disuadiendo a no pocos y devuelve la pelota al tejado de la Comisión, en la fase preparatoria de las decisiones (las cocinas del poder) o, ya en fase decisoria propiamente dicha, al Consejo, donde los representantes nacionales siempre parecen mejor dispuestos a regatear con las instituciones europeas, pero donde a su vez se reduce significativamente la posibilidad de realizar enmiendas que no cuenten con varios y poderosos apoyos.
Para controlar este fenómeno, y para evitar en lo posible sus potenciales efectos negativos sobre el interés general comunitario, tanto la Comisión como el Parlamento han establecido registros voluntarios para que los lobbistas se inscriban. Ambas instituciones están negociando la unificación de sus registros en uno solo gestionado conjuntamente, si bien las principales críticas apuntan sobre todo a la reducida eficacia de los registros voluntarios.
Antes de adoptar una propuesta oficial acerca de un asunto considerado de gran importancia política o económica, y especialmente si la regulación pretendida es por esencia compleja o muy amplia, los contactos informales que la Comisión mantiene habitualmente con los agentes interesados (a través de los lobbies o bien directamente) pueden ser considerados fácilmente como insuficientes o incompletos. Por esta razón, la Comisión Europea ha adoptado una nueva práctica que persigue dotar de una mayor representatividad y transparencia al ejercicio su derecho de iniciativa: los libros verdes y los libros blancos.
Los llamados "Libros verdes" son en realidad de un conjunto estructurado de reflexiones y propuestas generales que la Comisión hace público con el fin de dar a conocer sus puntos de vista y algunas de sus ideas en estudio, invitando a todos los agentes o individuos interesados en participar a hacerle llegar sus impresiones, opiniones, proposiciones o temores acerca de una posible intervención europea en la materia. La deliberación que se abre paso tras la publicación de un libro verde concluye cuando la Comisión dispone de una perspectiva suficiente de las opiniones y preocupaciones manifestadas en este foro y decide a elaborar una propuesta definitiva, que posteriormente habrá de seguir su curso legislativo, o bien decide abstenerse de toda acción o limitarla a propuestas no legislativas. El proceso de debate público que da comienzo con la publicación del libro suele prolongarse durante aproximadamente un año, y constituye una oportunidad excelente para que los grupos de presión y otros interesados puedan hacer llegar sus opiniones, defender sus intereses, y en definitiva influir en el proceso decisorio. Sin embargo, la lentitud de este proceso, que se suma a los lentos ritmos del procedimiento legislativo ordinario, determina que este mecanismo, de práctica reciente, solo se emplee en el caso de legislaciones de muy amplio espectro.
Los "Libros blancos" son documentos que contienen propuestas definidas de acción comunitaria en un campo específico. En ocasiones constituyen una continuación del proceso de consultas iniciado por un Libro verde. Los Libros blancos, aunque públicos, se dirigen fundamentalmente a los actores más directamente involucrados en la cuestión abordada, y en particular a aquellos que disponen de verdadera influencia en el proceso legislativo, en cualquiera de sus fases. A esta consulta están, pues, convocadas principalmente las demás instituciones comunitarias y los Estados miembros. Si la propuesta en estudio es acogida favorablemente por éstos, suele dar lugar a una iniciativa legislativa formal de la Comisión en este sentido.
Desde el momento en que la Comisión adopta oficialmente una propuesta legislativa y la remite al Parlamento Europeo y al Consejo para su consideración, se abre un período de ocho semanas (reducibles a cuatro en caso de urgencia) durante el cual los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, a los que la Comisión debe remitir inmediatamente una copia integral del proyecto presentado al Parlamento y al Consejo, tienen la oportunidad de estudiar en detalle la propuesta de la Comisión y de consultarse recíprocamente. Si un tercio o más de los parlamentos nacionales consideran que el texto presentado vulnera el principio de subsidiariedad contenido en los Tratados, la Comisión deberá reconsiderar su propuesta. Si decide mantenerla en sus mismos términos, deberá exponer las razones que fundamentan su decisión; sin embargo, la eventual oposición institucionalizada de un tercio o más de los parlamentos nacionales que posibilita este mecanismo (conocido como "alerta temprana") supondría un serio revés político para la Comisión y sería probablemente un anticipo de ulteriores dificultades en el Consejo, donde los gobiernos nacionales concernidos difícilmente asumirían un texto que ha merecido la repulsa formal de sus propios parlamentos.
Además, y sin perjuicio de que todo lo anterior siga su debido curso, la Comisión deberá transmitir su propuesta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, si se diera el caso de que esta contuviera disposiciones con trascendencia en los ámbitos socioeconómico o regional, respectivamente.
Aprobada una propuesta por la Comisión Europea, esta será notificada simultáneamente al Parlamento Europeo y al Consejo, en la persona de sus presidentes. Sin embargo, es el Parlamento el que está llamado a pronunciarse en primer lugar. La primera lectura se prolonga durante aproximadamente un año y medio, de ordinario, y es poco habitual que en ella se produzca un acuerdo definitivo entre los actores parte que alumbre una nueva ley europea; de lo que se trata es más bien de que tanto el Parlamento como el Consejo manifiesten formalmente sus puntos de vista sobre la base propuesta por la Comisión, con el fin de que esta pueda a su vez modificarla en lo que considere para facilitar un acuerdo. Es más un momento de afirmación política y de pulso institucional que de verdadera búsqueda del consenso. Es importante resaltar que -y esto es extensible a todo el procedimiento legislativo ordianario- mientras que el Consejo habrá de pronunciarse, según cuente o no con el apoyo de la Comisión en sus posiciones, por mayoría cualificada o por unanimidad, respectivamente, el Parlamento se pronunciará siempre por mayoría simple, bastando que se emitan más votos a favor que en contra para que la Eurocámara adopte sus posiciones.
Recibida la notificación, el Presidente del Parlamento transmitirá la propuesta a los diputados y la remitirá para su examen a la comisión parlamentaria correspondiente, que designará un ponente entre sus miembros, encargado de seguir y participar de su elaboración en todas las fases del proceso. Será a la comisión parlamentaria competente a la que en adelante se dirijan las consultas que pudieran formular al Parlamento otras instituciones respecto a la misma propuesta, y a ella igualmente a la que se remitan las sucesivas posiciones adoptadas por el Consejo. Es usual a su vez que la comisión parlamentaria encargue al diputado ponente el seguimiento continuado de las negociaciones con el Consejo y con la Comisión, tarea que desempeñará junto con el propio presidente de la comisión parlamentaria. Sobre la base de la propuesta del ponente (que generalmente actuará en coordinación con otros ponentes en la sombra, representantes de los grupos políticos), la comisión parlamentaria adoptará un informe legislativo que podrá, bien recomendar al pleno la adopción de una posición diferente a la propuesta original de la Comisión Europea, que incluya determinadas enmiendas, bien recomendar al pleno la adopción de una posición favorable en todo a la propuesta de la Comisión. A la vista del informe de la comisión parlamentaria el pleno del Parlamento Europeo adoptará su posición en primera lectura, que podrá optar por la versión de la Comisión, por una versión enmendada de la misma o, finalmente (lo cual no es usual) por un rechazo global de la propuesta de ley de la Comisión, lo que en la práctica forzaría a esta a reconsiderarla o retirarla. En cualquier caso, la propuesta de la Comisión sigue siendo la base del proceso, y el Parlamento tendrá el máximo interés en negociar con la Comisión para que esta modifique su propuesta, cosa que puede hacer en cualquier momento del procedimiento, antes que en aprobar una posición divergente que deba enfrentarse a la vez al Consejo y a la Comisión, pues en este caso solo un apoyo unánime (e improbable) del Consejo podría validar sus enmiendas definitivamente. Así pues, puede decirse que el Parlamento se enfrenta a las siguientes posibilidades al adoptar su posición en primera lectura:
La fase parlamentaria de la primera lectura suele prolongarse durante unos ocho o nueve meses, si bien no existe plazo legal alguno.
Adoptada la posición del Parlamento Europeo, corresponde al Consejo manifestar la suya. Desde que las dos cámaras reciben la propuesta inicial de la Comisión, pero muy especialmente una vez el Parlamento le transmite su posición (habitualmente sus discusiones se prolongan unos siete u ocho meses, si bien en ellas puede tener voz el Consejo), el Consejo pone en marcha su propia maquinaria negociadora. Recibida la notificación inicial, el Consejo convoca grupos de trabajo especializados integrados por expertos nacionales enviados por los gobiernos de los Estados miembros y por representantes de la Comisión. Estos grupos funcionan bajo la dirección de la presidencia semestral del propio Consejo, y rinden cuentas ante un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros coordinado asimismo por la presidencia de turno, que prepara las reuniones y las decisiones que adoptará el pleno del Consejo y que representa a la institución en las negociaciones con la Comisión y con el Parlamento. Pero solo una vez que el Parlamento le ha transmitido oficialmente su posición puede el Consejo adoptar la suya propia, y esta -aquí reside la principal diferencia con el Parlamento- solo podrá apartarse de la propuesta de la Comisión si el Consejo la aprueba por unanimidad. Esto hace extremadamente dificultosa la introducción de enmiendas por el Consejo si estas no cuentan con el respaldo del ejecutivo comunitario, extremo que no se da en fase parlamentaria, o al menos no en términos tan tajantes. Así, el incentivo del Consejo para adoptar un acuerdo que no se aparte demasiado de la línea planteada por la Comisión es jurídicamente mucho más fuerte, pero es que -recordemos- no necesariamente la propuesta de la Comisión se mantendrá impertérrita a lo largo del proceso, sino que en buena lógica habrá incorporado, previa negociación, las observaciones y enmiendas efectuadas por el Parlamento en su posición, y podrá a su vez la Comisión -así lo quiere la propia dinámica del proceso- negociar en todo momento con el Consejo modificaciones que hagan más viable su aprobación por los gobiernos nacionales. La posición del Consejo, por tanto, solo podrá pronunciarse en el margen de las siguientes opciones:
La primera lectura del texto en el Consejo suele ocupar una media de entre un año y quince meses, si bien en ocasiones las leyes más difíciles técnicamente o políticamente más polémicas pueden estancarse durante años en las negociaciones en sede del Consejo. En cualquier caso rige la norma general del libre plazo para la fase de primera lectura, por lo que no existe límite temporal alguno, tampoco para el Consejo.
Si las posiciones adoptadas por el Parlamento Europeo y el Consejo en primera lectura difieren entre sí, la tramitación del proyecto de ley comunitaria se adentra necesariamente (salvo que la Comisión lo retire por completo) en la siguiente etapa del procedimiento. La segunda lectura abre asimismo la veda para el cómputo del plazo adicional que conceden los Tratados a las instituciones para alcanzar un acuerdo en esta fase: un máximo de tres meses para el Parlamento y otros tres para el Consejo, plazos prorrogables por un mes suplementario si lo solicitan uno u otro, respectivamente. La segunda lectura tiene, en principio, el mismo objetivo que la primera, que es la adopción de un acto legislativo de la Unión (un reglamento, una directiva o una decisión legislativas), y a los mismos actores por protagonistas, esto es, la Comisión, el Parlamento y el Consejo. Sin embargo, la mecánica que ordena este posterior estadio de la tramitación es algo distinta a la de la primera lectura, y lo mismo sucede con la posición negociadora de las tres instituciones, que ven alteradas o matizadas sus prerrogativas iniciales en una fase, esta segunda, esencial y principalmente ordenada a la efectiva consecución de un acuerdo que felizmente culmine con la adopción de una ley. Así, se introduce con nombre propio una figura jurídica cuya denominación formal se eludía hasta ahora, y que eleva por su peso simbólico el precio político a pagar por la institución que pretenda oponerse al acuerdo: es el veto. Por otra parte, las posiciones políticas iniciales, generalmente maximalistas, buscan aquí ser reconducidas pragmáticamente hacia un punto común que permita el nacimiento definitivo de una nueva norma. En coherencia con esta nueva línea, se multiplican en segunda lectura los contactos informales y los grupos de trabajo interinstitucionales Parlamento-Consejo-Comisión, llamados "tripartitos". En estos foros tripartitos suelen participar:
Recibida por el Parlamento Europeo la posición motivada del Consejo (diferente a la suya propia) en primera lectura, la Comisión comunicará asimismo al Parlamento su opinión respecto de esta y las razones que la llevaron a respaldar o a apartarse de la misma. La segunda lectura en fase parlamentaria se asemeja a la primera, si bien el plazo de tiempo se limita a tres meses, según lo dicho. La posición común motivada del Consejo y la opinión comunicada por la Comisión respecto de la misma serán remitidas por el Presidente del Parlamento nuevamente a la comisión parlamentaria que conoció del asunto en primera lectura.
El texto que la comisión parlamentaria recibe ha pasado ya por sus propias manos, y por las del Consejo más la Comisión, en los términos antedichos, y consecuentemente, se limita significativamente el poder de enmienda de la Eurocámara. En compensación, se facilita considerablemente la posibilidad de introducirlas a título individual por todos los eurodiputados. De cualquier forma, la comisión parlamentaria o los diputados solo podrá recomendar al pleno y el pleno pronunciarse, en su caso, sobre:
En conclusión, pueden reducirse a las siguientes maniobras las opciones al alcance del Parlamento Europeo al adoptar su posición en segunda lectura:
Según lo dicho, el Parlamento dispone de un máximo de tres meses, prorrogables durante otro más, para adoptar su posición en segunda lectura, con la peculiaridad de que si no lo hace se aplicará la regla de la aprobación tácita.
Una vez aprobadas nuevas enmiendas (esta vez al texto de la posición común adoptada por el Consejo en primera lectura) por el Parlamento Europeo, éstas (la redacción legal resultante, se entiende) constituyen su posición en segunda lectura, y corresponderá según lo dicho a la Comisión emitir dictamen sobre las mismas, siéndole de este modo remitidos una y otro al Consejo (a través de su presidencia) para que se pronuncie. Si el dictamen de la Comisión a las enmiendas parlamentarias fue positivo, bastará la mayoría cualificada del Consejo para hacerlas definitivas; en caso contrario, será necesaria la unanimidad. Lo que en definitiva recibe el Consejo es su posición común anterior enmendada por el Parlamento.
En segunda lectura, el Consejo podrá pronunciarse en determinados sentidos, pero también podría, dado que no existe plazo de actuación, no pronunciarse y enterrar así, de facto, el procedimiento. Si el Consejo adopta, como debe, una posición común, esta deberá expresar uno de los dos siguientes extremos:
Igual que el Parlamento, el Consejo dispone de tres meses prorrogables un mes más para adoptar su posición. Pero para él no rige la regla de la aprobación tácita, que en caso de no pronunciamiento del Parlamento en segunda lectura permite adoptar el acto legislativo sin su participación.
En el caso de que el Consejo no apruebe con la mayoría requerida (mayoría cualificada si la Comisión lo respalda; unanimidad si la Comisión se opone) las enmiendas introducidas por el Parlamento Europeo en segunda lectura (esto es, introducidas sobre el texto adoptado por el Consejo en posición común, en su primera lectura), el Presidente del Consejo (de la formación de que se trate, ha de entenderse) convocará de común acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo un comité de conciliación con el fin de intentar la consecución de un acuerdo satisfactorio entre el Parlamento y el Consejo.
La convocatoria debe producirse en un plazo máximo de seis semanas desde que el Consejo adopte una posición denegando su conformidad con las enmiendas parlamentarias; no obstante, podrá prorrogarse dicho plazo otras dos semanas. Durante este tiempo, Parlamento y Consejo preparan, con la participación de la Comisión, los trabajos del futuro comité, generalmente en reducidas reuniones tripartitas de carácter informal. Además este breve período permite que las partes designen a sus representantes en el comité y les den mandato de cara a la negociación.
El comité de conciliación reúne en su seno a un número igual de representantes del Parlamento Europeo y del Consejo, así como al comisario europeo encargado del seguimiento del asunto (generalmente el que ha defendido el proyecto de ley), mandatados por sus respectivas instituciones para procurar mediante negociaciones la conclusión de un acuerdo satisfactorio para las dos cámaras co-legisladoras (Parlamento y Consejo) y que permita elevar a las mismas un proyecto pactado en el comité, con el fin de que pueda procederse a una tercera y última lectura sobre un texto de compromiso. Este texto recibe el nombre proyecto común. No obstante, solo podrán ser objeto de negociación las enmiendas del introducidas por el Parlamento Europeo en su segunda lectura sobre la base de la primera posición común del Consejo
Para proyecto común pueda ser aprobado en comité, se requiere el voto favorable de las dos delegaciones que integran el comité (las del Parlamento y Consejo), que se pronunciarán separadamente y según las reglas de funcionamiento propias de sus instituciones: así, una mayoría cualificada entre los representantes del Consejo (habitualmente serán los miembros del COREPER, coordinados por la presidencia de turno; por tanto, veintisiete miembros) y una mayoría simple entre los representantes del Parlamento (entre los que se incluyen con carácter estable tres vicepresidentes del Parlamento, siendo el resto representantes de los grupos políticos en la comisión parlamentaria competente). Cabe decir que, por lo que respecta al Consejo, en este paso resulta indiferente que el acuerdo se aparte de la posición sostenida por la Comisión; solo será precisa la unanimidad cuando así lo exijan los Tratados por razón de la materia legislada.
El papel de la Comisión Europea en fase de conciliación es, aunque en la práctica relevante por su alto conocimiento técnico de los asuntos (al fin y al cabo, es ella la que los puso sobre la mesa), jurídicamente secundario, y en cualquier caso, distinto al que desempeñó en el resto del procedimiento. Su función en el comité de conciliación, del que participa, es esencialmente facilitadora: propiciar el consenso de los co-legisladores a través de su mediación, defender el interés general comunitario, defender su proyecto inicial o sus líneas principales para que figuren en el proyecto común, etc... Pero no dispone de la capacidad de forzar una votación unánime del Consejo sobre aquellos puntos en que diverja de su posición, ni puede ya retirar el proyecto de ley; ni siquiera puede modificarlo por sí sola, como era su potestad durante el resto del procedimiento. Sí cuenta, sin embargo, con un instrumento de influencia poderoso: es la única que puede introducir en la negociación nuevos elementos ajenos a las enmiendas del Parlamento en segunda lectura que se someten al comité. Dado que en numerosas ocasiones el proyecto común se acuerda sobre la base de un consenso global y no solo sobre las transacciones concretas que puedan surgir de las enmiendas parlamentarias, esta herramienta puede revelarse muy útil.
El comité dispone de un plazo de seis semanas para adoptar un proyecto común y elevarlo a las cámaras, que podrá prorrogarse otras dos semanas más. Alcanzada fecha límite sin acuerdo, el acto legislativo se considerará no adoptado, poniéndose fin al procedimiento legislativo. Así pues caben para el Comité las siguientes posibilidades:
La brevedad del plazo de seis semanas (máximo ocho) para alcanzar un acuerdo y la complejidad de muchos de los asuntos a tratar en un acto legislativo aconsejan que antes incluso de ser convocado el comité de conciliación las negociaciones en busca de acuerdo tengan lugar desde el comienzo de la segunda lectura en los foros tripartitos. En ese triágolo informal es donde la mayoría de las veces se gestan los acuerdos que posteriormente adoptará el comité de conciliación.
El texto que se remite al Parlamento Europeo y al Consejo para que se pronuncien definitivamente en tercera y última lectura es el adoptado como proyecto común por el comité de conciliación; dicha redacción no puede alterarse en nada y no se admiten enmiendas de ningún tipo y en ninguna de las dos instancias co-legisladoras.
El Parlamento deberá pronunciarse por mayoría de votos y el Consejo lo hará por mayoría cualificada (salvo excepciones por razón de la materia). Generalmente en el Consejo no se presentará problema alguno para aprobar el proyecto común, dado que su composición es políticamente idéntica a la del Comité de Representantes Permanentes que lo representó en conciliación; sí caben en cambio sorpresas en el Parlamento, pero el rechazo parlamentario en tercera lectura de un texto consensuado por eurodiputados representativos no es nada frecuente. No suelen, por tanto, plantearse problemas para la doble aprobación en tercera lectura, dado que parte de una base, el proyecto común, fruto del consenso. En cualquier caso, aunque improbable, no es imposible, y caben por tanto dos posibilidades:
El plazo que se concede a las cámaras co-legisladoras para que se pronuncien en esta tercera lectura es de seis semanas, prorrogables otras dos suplementarias.
Los principales procedimientos de naturaleza legislativa pero ajenos al sistema ordinario son los llamados Procedimientos Legislativos especiales de los que emanan Actos Legislativos de la Unión (reglamentos legislativos, directivas legislativas o decisiones legislativas), pero con una atribución asimétrica de la responsabilidad de las dos cámaras en su elaboración.
Su encabezamiento estará presidido necesariamente por la fórmula "del Consejo" o "del Parlamento Europeo", según cuál de las dos instituciones lo adopte formalmente, y vendrán refrendadas por su presidente.
Existen, en primer lugar, actos de naturaleza legislativa que, como excepción al procedimiento legislativo ordinario, son adoptados únicamente por el Consejo, si bien no puede excluirse en su gestación la participación del Parlamento Europeo, que se da en cualquier caso en la aprobación de cualesquiera actos legislativos, pero con intensidad diversa, de acuerdo con los dos parámetros que establecen los Tratados.
Este método debe ser considerado excepcional en el ámbito legislativo -si bien no es en realidad infrecuente, a decir de los numerosos llamamientos al mismo del Tratado-, pero no lo es, o al menos no en la misma medida, en otros ámbitos decisorios, ya sea en el ejercicio de la potestad reglamentaria o ejecutiva, atribuida a la Comisión y en ocasiones al Consejo, ya sea en los ámbitos jurídicos en los que se excluye cualquier tipo de procedimiento legislativo y donde es habitual que el poder decisorio recaiga en el Consejo. Paradigmático ejemplo de esto último es la política exterior y de seguridad común.
Este mecanismo exige que, una vez alcanzada la mayoría necesaria en el Consejo para aprobar la ley de que se trate, deberá someterse su adopción definitiva a la aprobación final y global o de conjunto del Parlamento Europeo. De este modo, se atribuye aquí al Parlamento una auténtica capacidad de veto absoluto, pues si el proyecto presentado por la Comisión y aprobado por el Consejo no obtiene la aprobación final del Parlamento no podrá adoptarse definitivamente; sin embargo, y conforme con la naturaleza de veto que corresponde a su intervención, la asamblea no podrá introducir enmienda ni modificación alguna en el acto que le sea presentado. Deberá aprobarlo o rechazarlo tal cual está. Si la aprobación se produce, el Consejo podrá adoptar el acto que elaboró y cobrará este su fuerza de ley; de lo contrario, el acto no podrá ser adoptado ni entrará en vigor.
Mediante este procedimiento, cada vez menos usual en el ámbito legislativo comunitario, la elaboración, aprobación y adopción del acto corresponderá, en exclusiva, y sin perjuicio de la iniciativa que corresponde a la Comisión, al Consejo. Sin embargo, el acto aprobado por el Consejo lo será por dos veces: su primera aprobación será de la que nazca el documento que se presente al Parlamento, el cual emitirá su criterio en un dictamen, que tendrá carácter consultivo; a continuación, el Consejo recibe el acto que aprobó -el Parlamento no puede modificarlo- junto con la valoración emitida en votación por el Parlamento -no se trata pues de una aprobación formal, sino de una valoración libre-, y a la vista de ambas cosas, podrá enmendar el original adoptado para adecuarlo al parecer expresado por el Parlamento, y aprobar una nueva variante del mismo, que deberá someter de nuevo a consulta del Parlamento, o adoptarlo tal cual le sea devuelto, es decir, tal y como lo emitió en primera instancia.
Si bien la valoración del Parlamento sobre el documento aprobado por el Consejo no tiene carácter vinculante para este, ni condiciona en ningún caso su validez o su fuerza legal, es muy cierto que la libertad de que goza el Parlamento para emitir su opinión en dictamen y la voz democrática que esta cámara directamente expresa, como representante de los ciudadanos europeos, junto con el eco y el favor mediático que en ocasiones se le otorga, conceden a la opinión del Parlamento un peso político específico que pocas veces será completamente desoído por el otro brazo legislador, que de costumbre incorporará algunas de las modificaciones propuestas por el Parlamento, especialmente si su dictamen ha sido muy desfavorable. En cualquier caso se trata de un paso constitucionalmente necesario para que el Consejo adopte válidamente el acto: sin la consulta previa, y conforme con los plazos que dictan los Tratados para que el Parlamento pueda efectivamente expresarse, el acto no podrá adoptarse por el Consejo, y si así lo hiciere, será nulo de pleno Derecho. Así lo dicen los Tratados y así lo ha confirmado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Se trata de un procedimiento poco habitual, mediante el cual el Parlamento Europeo adopta en solitario un acto legislativo de la Unión, prescindiéndose -esta vez sí completamente- de la intervención del Consejo en el proceso. Esto último se justifica tanto por la legitimidad democrática directa que inviste al Parlamento, a diferencia de la representación democrática indirecta que corresponde al Consejo, como por el hecho de que, generalmente, se trata de actos relativos a cuestiones de poca trascendencia práctica o que afectan solo o principalmente a la institución parlamentaria en sí.
Evidentemente, no todas las decisiones que los Tratados encomiendan en exclusiva al Parlamento Europeo producen actos de naturaleza legislativa; más al contrario, se trata de casos verdaderamente inusuales, las normas emanadas de este procedimiento excepcional suelen ser muy peculiares. Ejemplo de esto es el Reglamento del Parlamento Europeo, que si bien es indudablemente una norma de naturaleza legal, es a todas luces una ley peculiarísima y de ámbito muy limitado.
El procedimiento presupuestario, tal como quedó configurado tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, comienza el 1 de septiembre y culmina el 31 de diciembre de cada ejercicio presupuestario, esto es, de cada año. Sin embargo el primer paso en este sentido se lleva a cabo tiempo antes, cuando a finales de junio las instituciones, órganos y organismos de la Unión remiten a la Comisión Europea una estimación general de los gastos e ingresos previstos para el siguiente ejercicio, de acuerdo con sus procedimientos internos. Sobre la base de dichas estimaciones consolidadas por las de sus propios servicios, la Comisión elabora diversos borradores y define un anteproyecto bajo la responsabilidad del comisario de presupuestos, que este eleva, previas las consultas adecuadas, al Colegio de Comisarios. Si este lo aprueba, el texto deviene proyecto presupuestario. Esta fase del proceso debe concluir antes del 1 de septiembre, fecha en que el proyecto se remite al Parlamento Europeo y al Consejo y da comienzo el procedimiento propiamente dicho.
Se trata de una extensión del procedimiento antedicho a normas jurídicas que no alcanzan el rango legislativo: son los llamados Actos no legislativos, que si bien son de naturaleza jurídica y eficacia vinculante incuestionables, no contienen una regulación materia o formal de entidad suficiente para ser considerados legales o legislativos (leyes europeas), sino más bien ejecutivos o reglamentarios; o bien se producen en casos concretos o políticas para los que los Tratados no han previsto o atribuido poder legislativo a la Unión, pero sí contemplan estas otras fórmulas jurídicas. Por todas estas razones, pueden corresponder a Instituciones y organismos distintos al Parlamento Europeo y al Consejo, y las resoluciones ejecutivas que a estos últimos atribuyen los Tratados deben a su vez delegarse en aquellas, principalmente en la Comisión, como Institución poseedora de la potestad ejecutiva, pero también en ocasiones del Consejo. Las normas que de este método decisorio emanan adoptan una terminología que, dadas ciertas analogías, resulta en ocasiones confusa, si bien se ha clarificado notablemente desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Cuando el Parlamento Europeo y el Consejo, o cualquiera de estas dos instituciones en uso de sus facultades legislativas especiales, autorizaran en un acto legislativo a la Comisión para que esta pueda modificar o completar determinados elementos no esenciales de dicho acto legislativo, esta podrá dictar, a tal efecto, alguno de los siguientes actos no legislativos, en el uso de su facultad delegada:
No obstante la afirmación del TFUE, la naturaleza no legislativa de estos actos puede, dado el origen de la autorización, dado el contenido normativo, materialmente legal o legislativo, que mediante este procedimiento el legislador natural permite a un órgano ejecutivo modificar, por lo tanto ser puesto en entredicho. Parecería más bien apuntar a un contenido, el de estos actos delegados, si bien no formalmente sí materialmente legislativo (completan o modifican textos legales, que en principio solo la ley podría completar o modificar), aunque con un recorrido y un ámbito sujeto a muchos condicionamientos, e intensamente limitado, que afecta por tanto a cuestiones de la ley originaria que deberían ser menores.
Solo la Comisión, previa delegación habilitante de un acto legislativo, puede adoptar actos delegados. Queda excluido de esta potestad el Consejo.
Se trata de un tipo de normas de naturaleza no legislativa que un acto legislativo podrá autorizar a dictar, cuando las circunstancias aconsejen una aplicación uniforme de dicho acto en toda la Unión. Consisten claramente en una manifestación del poder reglamentario que acompaña al poder legislativo de la Unión. Solo la Comisión, y en contadas y justificadas ocasiones el Consejo, podrán hacer uso autorizado de esta facultad, que recae claramente sobre el ámbito de la función ejecutiva de la Unión. Podrán para ello hacer uso del más conveniente de estos tres instrumentos normativos:
El acto legislativo que habilite el ejercicio de esta facultad deberá contemplar también los medios oportunos de control que el legislador (el Parlamento Europeo y el Consejo, o uno solo de ellos en los procedimientos especiales) se reserve para supervisar su adecuado uso, y la proporcionalidad y legalidad del mismo.
Las críticas y reservas que se expresaron tradicionalmente acerca del proceso legislativo en la Unión han ido reduciéndose progresivamente a medida que los Tratados han venido clarificando el sistema, especialmente a partir del Tratado de Maastricht y, posteriormente, de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. A pesar de su variable origen y su fundamentación diversa, pueden clasificarse las críticas en función de tres proveniencias, que se refieren a continuación.
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